干预:未吸取的教训，或专业人士的抱怨

发布时间:2021年9月3日 罗纳德·E大使. 诺伊曼 未分类的

诺伊曼大使作为职业外交官工作了37年, 包括2005-2007年担任驻阿富汗大使. 在加入美国之前.他在越南担任步兵军官. 他目前担任美国外交学院(AAD)院长. 罗纳德·E. 诺伊曼曾在塞内加尔、伊朗、也门和伊拉克服役. 他曾任驻阿尔及利亚、巴林和阿富汗大使. 在加入外交部之前，他在越南是一名步兵军官. 点击这里查看原文.

国务院在这一领域未能有效地安排人员并开展需要军民密切合作的干预行动，这种情况由来已久. 我们可以从9/11事件后的经历中汲取四个重要教训.

由罗纳德·E. 诺伊曼

在170年的历史上，美国和国务院未能弄清楚如何在军事干预中安排人员和管理国家部门，伊拉克和阿富汗是最新的一次. 出于好奇，我认为国务院的失败始于1848年，当时国务院无法填补美国的空缺.S. 军队要求派遣外交官帮助军队管理被占领的墨西哥领土的民政事务. 在20世纪下半叶，自哈里·杜鲁门(Harry Truman)总统以来的每一届政府都需要外交援助进行对外干预，因此提供外交人员仍然是一个问题. Nadia Schadlow在她的书中讲述了这个故事， 战争与治理艺术:将战斗成功巩固为政治胜利 (乔治敦大学出版社，2017).

人事问题就是一个例子，说明人们一直不愿意从自己的过去中学习. 在伊拉克和阿富汗服役期间，我亲身经历了这个故事的一些最新章节. 人员配置干预的困难很多, 但根本的问题是，每一次干预都被视为独特的事件, 常常忘记比学习好. 然而，自第二次世界大战结束以来，在超过70年的时间里，反复的军事干预需要在战场上进行密切的军民联合行动, 认为“再也不要”是一个充分的回应，显然是不合理的.

关于稳定的文献现在很广泛. 我的目的不是试图用一篇简短的文章来概括这一切. 而, 我想回顾一些对我来说很重要的经验教训, 主要是从9/11之后的几年，但也可以追溯到我在越南的第一次战争经历，以及在我生活的半个世纪里，相当广泛的阅读和研究, 观察，有时试图与这些问题搏斗.

在许多值得讨论的教训中，有四条对我来说很突出. 其一是缺乏足够的值日时间来解决问题. 其次是政策与执行的混淆. 第三是美国人在关键的决策过程中所表现出的理智上的傲慢. 第四，国务院需要找到一个可靠的机制，在危机中增加工作人员.

旅程长度:破坏效率

在伊拉克和阿富汗，行程长度的问题困扰着军队和平民. 我在2005年夏天到达阿富汗. 在几个月内，大多数美国人都在努力.S. 驻喀布尔大使馆的工作人员都倒过来了:这相当于每年都要进行的机构额叶切除手术. 这并不是一个新问题，约翰·保罗·范恩的尖刻评论就说明了这一点, 美国国际开发署在越南的民用行动和革命发展支持(cord)代表:我们没有12年的经验, 我们有12次一年的经验.

有些人确实延长或返回额外的旅游, 但我们的实践的总体结果是，很少有知识或有效的直到进入他们的旅游, 这时候他们就开始考虑下一步的任务了. In 联合国内战中的维持和平行动 (剑桥大学出版社, 2012), Lise Morjé Howard教授指出了有效的联合国特派团的经验教训. 她的一个基本观点是，需要发展一种“学习文化”——对政治和社会因素的深入理解，这些因素是在复杂的干预行动中取得进展所需要考虑的因素. 培养这样的学习文化需要时间. 这与快速更换员工是不相容的. 而那些掌握了深刻知识的少数人却发现自己在不断地打一场艰苦的战斗来解释, 特别是华盛顿, 如何在制定新政策时考虑到他们所学到的.

经常, 我们对失败的反应是，不研究问题是否出在那里，就把政策扔掉, 或实现.

将失败作为学习的基础的困难使这个问题更加严重. 在美国， 大约30%的初创企业在两年内倒闭，第一年的比率更高. 在商业, 关于企业为什么会失败以及从失败中可以学到什么，有大量的研究. 但在我们的官僚文化中, 失败通常受到谴责, 失败的项目被放弃，而不是学习如何改进. 对失败的恐惧以及随之而来的批评, 尤其是来自国会, 尤其会导致两个不幸的结果.

一是采用广泛的设计和监督条款，试图防止失败, 这反过来又使实验变得缓慢和困难. 但当我们陷入混乱的局面时, 就像我们在阿富汗和伊拉克所做的, 在做决定之前，几乎没有时间坐下来研究问题. 必须得做点什么. 我们必须做出决定，但不可避免的是，有些决定会产生糟糕的结果. The need is often for rapid experimentation and adjustment as lessons are learned; but that is not the way we operate. 第二个, 对批评的恐惧造成了官僚主义的反应，使他们为项目和政策辩护，而不是找出问题并作出调整.

混淆政策与执行

我们倾向于将政策与执行相混淆，从而加剧了这些问题. 当然，有时政策确实需要改变. But often the policy isn’t the problem; it’s how we’re trying to implement it. 考虑一个假设的例子. 可以制定一项政策，利用当地部落的人来确保道路安全. 人们可以选择好的领导者, 受到攻击时加强防御, 这样做的结果将是更安全的道路，以及部落领袖和支持他们的政府之间更好的信任. 或者，人们会发现这些领导人腐败, 钱被偷了, 武器被用来镇压对手. 几乎没有安全保障，结果是失败. 然而，政策是一样的.

经常, 然而, 我们对失败的反应是，不研究问题是否出在那里，就把政策扔掉, 或实现. 其结果是浪费了大量的时间和很少的学习. 一个现实的例子是已故的理查德·霍尔布鲁克大使决定在阿富汗重新实施司法项目. 毫无疑问，这个程序存在问题. 霍尔布鲁克的回答是停止这个项目，以便重新设计. 执行承包商复员，解雇员工，丢弃设备，放弃办公空间.

大约一年之后，美国国际开发署才加入, 经过几次的努力, 让霍尔布鲁克批准了一个新概念，并能够重新投标新的合同, 其中一个是由先前复员的承包商赢得的. 在那一年里，什么也没有完成. 我相信专注于并解决特定的问题会比我们遵循的停止和开始过程更有效. 这只是一个微观的例子，说明了不理解艰难的工作往往是在政策执行过程中付出的代价.

有时政策确实需要改变. 在制定外交政策时，不考虑外国人的傲慢态度，无疑阻碍了这一点的实现. 其结果是策略无法成功执行. 两个跨越时间的例子说明了这一点. 第一个来自越南.S. 由于无法了解当地情况，一个又一个政策决定都失败了. 谈到向越南总统吴廷琰提出的一套建议, 威廉•科尔比, 一名参与越南战争长达15年的中情局官员, 他写道:“我们对必要的心理冲击的定义完全与吴恬敏的个性以及越南权力结构和社会的现实背道而驰.”

正如科尔比沮丧地指出的:“美国人普遍认为，美国在越南取得成功的各种方案之所以失败，仅仅是因为越南人不愿意或没有能力认识到它们的有效性。, 他们的聪明才智——然后按照指示应用他们.”

知识傲慢

五十年后, 在美国总统巴拉克•奥巴马(Barack Obama)关于美国将如何处理阿富汗战争的决定中，一个明显的因素就是对外国领导人的类似漠视. 2009年决定增兵的目标之一是稳定阿富汗的重要地区. 华盛顿的傲慢和无知从战略备忘录中跳入我的眼帘, 这要归功于奥巴马总统本人, 解决如何加强地方治理和反腐败问题. 在考虑如何与阿富汗总统哈米德·卡尔扎伊达成这一目标时, 备忘录说，这项工作将“在力所能及的地方与卡尔扎伊合作”, 必要的时候在他身边工作.”

这种方法是荒谬的不现实的，但在实践中经常被遵循. 2010年，访问阿富汗的军队分散在阿富汗各地, 我经常发现美国人认为喀布尔政府与他们的行动无关. 他们在战场上有钱有势, 他们会制定他们认为最好的政策. 在许多对话, 我试图指出这是行不通的，因为卡尔扎伊总统拥有雇用和解雇省级官员的最终权力. 当他觉得外国人对他的破坏太过分时，他就会使用这种权力.

对于如何与外国人合作的现实看法是优秀外交官最强大的特征之一, 只要我们的领导人能利用它.

进一步, 卡尔扎伊参与了一场复杂的政治博弈，目的是将各种相互竞争的阿富汗政治领袖和部落置于自己的控制之下，并防止其他人变得过于强大. 一个地方长官可能腐败得令人难以置信, inefficient or both; but if he was in place for a political purpose Karzai deemed essential, 卡尔扎伊将保留这名官员. 在这件事上，就像在许多其他事情上一样，喀布尔的政治压倒了华盛顿制定的政策. 今天, 在阿富汗地区，军队和民间团队进行了大量令人难以置信的工作，但几乎没有留下什么.

很明显, 一些政策制定者避免了不考虑实际情况而将政策概念化的倾向. 前国务卿詹姆斯·贝克(James Baker)值得注意的是，他能够仔细倾听他人的意见，从而理解如何达成协议. 对于如何与外国人合作的现实认识是优秀外交官最强大的特质之一, 只要我们的领导人能利用它.

员工激增机制

尽管有重复的例子，但仍未吸取教训, 其中最引人注目的是国务院无力增加工作人员, 这篇文章开头的失败. 美国的外交人员已经部署到位. 没有储备，甚至没有多余的职位来允许大量的长期培训. 然后, 当出现紧急情况时，需要大量增加实地工作人员, 国家将不得不增加其人员.

这个问题一再出现. 唐纳德·特朗普总统可能是个例外, 谁在现有的干预行动中增加了军事人员，却没有开始新的干预行动, 自杜鲁门政府以来的每一届政府都进行了对外干预. 通常的结论是，我们不会再这样做了, 所以我们不需要从经验中学到任何东西，也不需要为下一次做准备——然后我们再做一次.

即使在重叠的阿富汗和伊拉克战争中，从一个战场到另一个战场的教训也很少. 省级重建队(PRTs)的历史就是一个例子。. 尽管这些行动早在PRTs最初进驻伊拉克的几年前就在阿富汗开始了, 几乎没有人努力把从一场战争中吸取的教训引进到另一场战争中. 最初的人员配备问题, 在伊拉克的组织和支持一般被视为新的问题，需要新的努力来解决，而不考虑在阿富汗什么是有效的，什么是无效的.

当阿富汗和伊拉克增兵结束时, 没有人努力研究派遣大批平民的努力的问题或成功之处. 所谓的3161机制(以提供雇佣权的法律章节命名)产生了一些非常有天赋和才华的官员, 还有一些人因身体不适而被遣送回国. 雇佣员工所需的时间长短差别很大, 一些人很快就被部署了，另一些人等了几个月才被聘用. 关于问题的原因有一定数量的传说, 但没有系统的研究来确定如何改进这一过程，如果需要再次出现.

国家提供应急机制的主要努力之一, 建立重建和稳定协调员(S/CRS), 现在改为冲突和稳定行动局, 经历了使命和组织的反复变化，却没有确定明确的目标. 造成这一现象的原因有很多，而且超出了本文的讨论范围, 但底线是，国家在如何进行工作人员干预方面仍然缺乏明确的组织模式.

自9/11以来的20年里，世界和外交实践发生了许多变化. 如果我们学习和吸取过去的教训，我们就能更好地应对变化带来的挑战. 考虑到上面的例子，我们还有一段路要走.